Νέα ανάλυση του Ελληνικού Δημοσιονομικού Συμβουλίου αξιοποιεί την εμπειρία και τα διδάγματα της δεκαετούς κρίσης στηνΕλλάδα
Η ευρωπαϊκή κρίσης χρέους προήλθε ως απότοκο της παγκόσμιας οικονομικής κρίσης του 2008 πλήττοντας περισσότερο τις πιο ευάλωτες οικονομίες της ευρωζώνης.
Η ελληνική οικονομία συγκαταλέγεται σε αυτές και επλήγη ιδιαίτερα κρίση, η οποία είχε την μεγαλύτερη ένταση και διάρκεια σε σχέση με τις υπόλοιπες ευρωπαϊκές οικονομίες, αναφέρει σε νέα ανάλυσή του το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο.
Το 2010 αποδείχθηκε ότι η ελληνική οικονομία κάθε άλλο παρά θωρακισμένη ήταν ώστε να απορροφήσει εξωτερικές δονήσεις.
Εξάλλου τα χρόνια που προηγήθηκαν της κρίσης είχαν εμφανιστεί σημαντικές μακροοικονομικές ανισορροπίες και σημάδια «υπερθέρμανσης».
Την δεκαετία που προηγήθηκε της κρίσης η ελληνική οικονομία κατέγραφε ετήσιο δημοσιονομικό έλλειμμα κατά μέσο όρο κοντά στο 7% του ΑΕΠ.
Παράλληλα καταγράφηκαν συνεχή ελλείμματα στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών που προσέγγισαν σε ετήσια βάση το 10% του ΑΕΠ.
Τα υψηλά και παρατεταμένα δίδυμα ελλείμματα («εσωτερικό» και «εξωτερικό») υποδηλώνουν σοβαρές δομικές αδυναμίες για μία οικονομία.
Παράλληλα η ελληνική οικονομία διατηρούσε σχετικά υψηλό διαφορικό πληθωρισμού σε σχέση με τις υπόλοιπες οικονομίες της ευρωζώνης, οι οποίοι αποτελούν τους βασικούς εμπορικούς εταίρους, με αποτέλεσμα την πραγματική ανατίμηση του «ελληνικού ευρώ» και την επιδείνωση της ανταγωνιστικότητας της ελληνικής οικονομίας.
Τα χρόνια που προηγήθηκαν της κρίσης υπήρξε έντονη πιστωτική επέκταση η οποία κυμάνθηκε κατά μέσο όρο περίπου στο 20% ετησίως.
Ωστόσο το σημαντικότερο μέρος των δανείων δεν χρηματοδότησε παραγωγικές επενδύσεις, αλλά κατευθύνθηκε κυρίως στην αγορά ακινήτων και στην κατανάλωση.
Σε όρους δυνητικού προϊόντος τα σημάδια της υπερθέρμανσης είχαν παρουσιαστεί τα χρόνια πριν την κρίση, αφού η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εκτιμούσε υψηλό θετικό παραγωγικό κενό το οποίο την περίοδο 2006-2008 ξεπερνούσε το 4% του δυνητικού ΑΕΠ.
Σε αντίστοιχα συμπεράσματα έχει καταλήξει μελέτη του ΕΔΣ για την εκτίμηση του παραγωγικού κενού η οποία ανατέθηκε από το ΕΔΣ ήδη από τους πρώτους μήνες της λειτουργίας του.
Βέβαια αξίζει να σημειωθεί ότι τα χρόνια που προηγήθηκαν της κρίσης οι διεθνείς αγορές κεφαλαίων είχαν αγνοήσει τα σημάδια της «υπερθέρμανσης» και τα γενικότερα προβλήματα που αντιμετώπιζε η ελληνική οικονομία σε μακροοικονομικό, δημοσιονομικό και διαρθρωτικό επίπεδο.
Χαρακτηριστικό ως προς αυτό είναι ότι την περίοδο 2002-2007 η διαφορά μεταξύ των αποδόσεων των δεκαετών ομολόγων ελληνικού και γερμανικού δημοσίου ήταν χαμηλότερη των 30 μονάδων βάσης (0,3%).
Ουσιαστικά οι «αγορές» αξιολογούσαν τον κίνδυνο αθέτησης πληρωμών στο ελληνικό δημόσιο χρέος αντίστοιχο με αυτόν του γερμανικού.
Το δημοσιονομικό έλλειμμα του 2009 το οποίο ξεπέρασε το 15% του ΑΕΠ αποτέλεσε τη θρυαλλίδα για το ξέσπασμα της ελληνικής κρίσης χρέους, με τον ουσιαστικά «αποκλεισμό» του ελληνικού δημοσίου στην πρόσβαση σε μακροχρόνιο δανεισμό.
Δεν ήταν ωστόσο μόνο οι μακροοικονομικές ανισορροπίες, που συνέβαλαν στην εκδήλωση της κρίσης αλλά και σημαντικές παθογένειες σε διαρθρωτικά επίπεδο, όπως:
- Χαμηλή εγχώρια προστιθέμενη αξία
- Σημαντικό ποσοστό του ΑΕΠ εξαρτώμενο από τις διεθνείς οικονομικές συνθήκες / συγκυρία (τουρισμός, ναυτιλία)
- Υψηλή οριακή ροπή για εισαγωγές
- Μοντέλο ανάπτυξης βασισμένο υπέρμετρα στην κατανάλωση (ιδιωτική και δημόσια)
- Γραφειοκρατία , φοροδιαφυγή
- Περιορισμένος ανταγωνισμός σε διάφορους κλάδους της οικονομίας και αδικαιολόγητος προστατευτισμός σε διάφορους τομείς της οικονομικής δραστηριότητας.
Στη βάση αυτών των προβλημάτων υπήρχαν παράλληλα οι χρόνιες παθογένειες στον τρόπο συλλογής και επαλήθευσης των απαιτούμενων για την ορθή παρακολούθηση του προϋπολογισμού στατιστικών στοιχείων, οι οποίες συχνά είχαν επισημανθεί σε εκθέσεις της Eurostat.
Την όλη κατάσταση επιβάρυναν, επιπλέον, σημαντικές δομικές ανεπάρκειες στο ελληνικό σύστημα δημοσιονομικής διαχείρισης, οι οποίες είχαν αποτυπωθεί με ενάργεια σε διάφορες εκθέσεις ξένων οργανισμών, μεταξύ αυτών στην έκθεση του ΟΟΣΑ το 2008.
Σε γενικές γραμμές το σύστημα δημοσιονομικής διαχείρισης με το οποίο η Ελλάδα εισήλθε στην κρίση ήταν υπερβολικά προσηλωμένο στον ετήσιο προϋπολογισμό και η παρακολούθησή του εξαντλούνταν εν πολλοίς σε επίπεδο Υπουργείων.
Με άλλα λόγια, ήταν ουσιαστικά ανύπαρκτος ο πολυετής προγραμματισμός και ελλιπής ο έλεγχος του συνόλου των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης.
Ο ανεπαρκής αυτός κεντρικός έλεγχος της εκτέλεσης του Προϋπολογισμού είχε ως αποτέλεσμα τη συχνή δημιουργία δυσάρεστων δημοσιονομικών εκπλήξεων και αποκλίσεων από τους στόχους, οι οποίες διαπιστώνονταν με σημαντική καθυστέρηση.
Φορείς, ιδίως του ευρύτερου δημοσίου τομέα, αναλάμβαναν υποχρεώσεις πέραν των δυνατοτήτων τους και εν αγνοία του αρμόδιου Υπουργείου Οικονομικών, δημιουργώντας ληξιπρόθεσμες οφειλές, τις οποίες αναγκάζονταν τελικά να επωμιστεί ο Κρατικός Προϋπολογισμός.
Ο αποκλεισμός της Ελλάδας από τις αγορές και η είσοδος της χώρας σε καθεστώς εξωτερικής εποπτείας αποκάλυψαν πλέον τις ανωτέρω αδυναμίες δημοσιονομικής διαχείρισης σε όλη τους την έκταση και κατέστησαν επιτακτική ανάγκη την οργανωμένη προσπάθεια αντιμετώπισής τους.
Κατά συνέπεια, η ανάκτηση του δημοσιονομικού ελέγχου σε κεντρικό επίπεδο με την εγκαθίδρυση ενός συστήματος προϋπολογισμού «από πάνω προς τα κάτω» (top-down budgeting) αποτέλεσε κρίσιμο στοιχείο όλων των προγραμμάτων οικονομικής προσαρμογής.
Παράλληλα, και σε εναρμόνηση με τους ευρωπαϊκούς κανόνες, η δημοσιονομική διαχείριση απέκτησε μια πιο μακροχρόνια διάσταση μέσω της κατάρτισης των Μεσοπρόθεσμων Προγραμμάτων Δημοσιονομικής Προσαρμογής (ΜΠΔΣ).
Επίσης, καθιερώθηκαν δεσμευτικά όρια δαπανών για κάθε φορέα, καταγραφή των υποχρεώσεων που αναλαμβάνονται στο σχετικό μητρώο δεσμεύσεων και δημιουργία ενός κεντρικού λογαριασμού για τη διαχείριση των ταμειακών διαθεσίμων.
Παράλληλα, η διαφάνεια στην παρακολούθηση του προϋπολογισμού βελτιώθηκε σημαντικά μέσω της τακτικής δημοσίευσης σε μηνιαία βάση των σχετικών δελτίων εκτέλεσης του Κρατικού Προϋπολογισμού και του Προϋπολογισμού της Γενικής Κυβέρνησης.
Επίσης, κρίσιμη θεσμική μεταρρύθμιση αποτέλεσε η σύσταση του Ελληνικού Δημοσιονομικού Συμβουλίου (ΕΔΣ), σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στον Κανονισμό 473/2013 της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Το ΕΔΣ, ως Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή μη υποκείμενη σε πολιτικό έλεγχο από την εκτελεστική εξουσία, μπορεί και αξιολογεί αντικειμενικά και αμερόληπτα τις προβλέψεις επί των οποίων στηρίζεται ο Κρατικός Προϋπολογισμός και το ΜΠΔΣ, και παρακολουθεί την ορθή εκτέλεσή τους στο πλαίσιο των δημοσιονομικών ορίων που υπαγορεύονται από το ελληνικό και ενωσιακό δίκαιο.
Θετικές θεσμικές μεταρρυθμίσεις ήταν επίσης η θωράκιση μιας αξιόπιστης Στατιστικής Αρχής (ΕΛΣΤΑΤ), για να εξαλειφθεί η υποψία ότι η Ελλάδα «μαγειρεύει» και στέλνει ανακριβή στατιστικά δεδομένα, καθώς και η σύσταση της Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Εσόδων (ΑΑΔΕ), με βασική στόχευση τον περιορισμό της φοροδιαφυγής.
Είναι πολύ σημαντικό και πηγή αισιοδοξίας για το μέλλον ότι οι ανωτέρω τρεις θεσμικές μεταρρυθμίσεις λειτουργούν με κατοχυρωμένη ανεξαρτησία και αξιοπιστία, και με λειτουργικό ορίζοντα που υπερβαίνει την συνήθη κυβερνητική θητεία.
Κατά κοινή παραδοχή, οι ανωτέρω μεταρρυθμίσεις βελτίωσαν κατά πολύ το σύστημα δημοσιονομικής διαχείρισης της Ελλάδας, με αποτέλεσμα η έξοδος από τα μνημόνια να βρίσκει τη χώρα σε σημαντικά καλύτερη θέση σε σχέση με την προγενέστερη κατάσταση.
Ωστόσο, παραμένουν ζητήματα τα οποία θα πρέπει να προωθηθούν περαιτέρω. Κατά τη γνώμη μου, μεταξύ των σημαντικότερων, συγκαταλέγονται:
- η αξιολόγηση της αποδοτικότητας των δημοσίων δαπανών. Προς αυτή την κατεύθυνση, η υιοθέτηση του προϋπολογισμού προγραμμάτων (performance budgeting) και η τακτική διενέργεια επισκοπήσεων δαπανών (spending reviews) είναι κομβικής σημασίας.
- Η πλήρης μετάβαση σε λογιστική δεδουλευμένης βάσης (accrual based accounting)
- Η εναρμόνιση του τακτικού προϋπολογισμού με τον προϋπολογισμό δημόσιων επενδύσεων με σκοπό τον περιορισμό της υποεκτέλεσης που παρουσιάστηκε τα τελευταία χρόνια, η οποία στερεί σημαντική ρευστότητα από την οικονομία.
- Η ενίσχυση της ικανότητας στην εκτίμηση του κόστους των μέτρων πολιτικής (policy-costing)
Τα παραπάνω, κατά τη γνώμη μου, αποτελούν τομείς προτεραιότητας στο πεδίο των δημοσιονομικών μεταρρυθμίσεων.
Υπάρχουν ακόμα προβλήματα που πρέπει να αντιμετωπιστούν. Η εξυγίανση του ισολογισμού των τραπεζών παραμένει ζητούμενο μέχρις ότου οι τράπεζες να επανέλθουν στην κανονική λειτουργία τους, που είναι να χρηματοδοτούν την οικονομική δραστηριότητα.
Το ποσοστό ανεργίας, παρά τη μείωσή του κατά δέκα ποσοστιαίες μονάδες από την κορύφωση της κρίσης, παραμένει υψηλό.
Η σημαντική αύξηση των επενδύσεων μικρών και μεγάλων, που είναι απαραίτητη, επίσης παραμένει ζητούμενο. Επιπλέον, το διεθνές οικονομικό περιβάλλον εκπέμπει αβεβαιότητες.
Στις εκκρεμότητες με μεσοπρόθεσμο ορίζοντα, εντάσσεται η υιοθέτηση μιας φορολογικής νομοθεσίας που δεν «τιμωρεί» τους αναγκαστικά συνεπείς φορολογούμενους, δηλαδή τους μισθωτούς και συνταξιούχους, και επιτρέπει να συμβαδίζουν οι αποδοχές με τις δεξιότητες όσων έχουν τα προσόντα. Παράλληλα, είναι αναγκαία μια ρεαλιστική αντιμετώπιση της βιωσιμότητας του ασφαλιστικού συστήματος με μια ευέλικτη σύμπραξη των πυλώνων που το χρηματοδοτούν.
Στα εσωτερικά θέματα, η πολιτική σταθερότητα εντάσσεται στα θετικά, ενώ η συνέχιση των διαρθρωτικών και εκσυγχρονιστικών μεταρρυθμίσεων θα αφήσει σαφές αναπτυξιακό αποτύπωμα. Είναι απαραίτητο να υπάρχει συνέχεια και συνέπεια στην ακολουθούμενη οικονομική πολιτική, για να κερδίζει η χώρα την αξιοπιστία που είχε χάσει από παλαιότερες υπερβολές αλλά και επικίνδυνους πειραματισμούς. Ας μην ξεχνάμε ότι η απώλεια αξιοπιστίας σε συνδυασμό με τον δημοσιονομικό εκτροχιασμό συνέβαλε στο ότι η χώρα αποκλείστηκε από τις διεθνείς κεφαλαιαγορές και αναγκάστηκε να καταφύγει σε ειδικές χρηματοδοτικές συμβάσεις, στα κοινώς λεγόμενα «μνημόνια».
Στην αυγή της νέας δεκαετίας, η ελληνική οικονομία βρίσκεται σε φάση ανάκαμψης, λαβωμένη όμως με την μεγάλη απώλεια εισοδήματος από την μεγάλη κρίση που πέρασε την προηγούμενη δεκαετία.
Η απώλεια αυτή είχε ως αιτία τόσο το μέγεθος των αρχικών ανισορροπιών, όσο και το εξαιρετικά εμπροσθοβαρές πρώτο πρόγραμμα διάσωσης που βασίστηκε και σε λανθασμένους υπολογισμούς των πολλαπλασιαστικών επιπτώσεων των μέτρων «εσωτερικής υποτίμησης» στο ΑΕΠ της χώρας.
Σήμερα, η ανάκαμψη αυτή, κάπως ασθενική μέχρι πρότινος, εμφάνισε το 2019 μια επιτάχυνση, και ενισχύει την προοπτική για περαιτέρω επιτάχυνση το 2020. Θα χρειαστεί βέβαια να περάσουν αρκετά χρόνια για να επιστρέψει το ΑΕΠ σε ικανοποιητικό επίπεδο, όμως όχι σε εκείνο προ κρίσης, αφού εκείνο το επίπεδο βασιζόταν σε υπέρμετρα εσωτερικά και εξωτερικά ελλείμματα, και συνακολούθως σε υπέρμετρο δανεισμό και διόγκωση του δημόσιου χρέους σε σημείο όχι βιώσιμο.
Σήμερα επικρατεί κλίμα αισιοδοξίας, παράγοντας που από μόνος του θα συμβάλει θετικά στην ενδυνάμωση της ανάκαμψης, δηλαδή σε υψηλότερους ρυθμούς ανόδου του ΑΕΠ.
Στα θετικά πρέπει να αναφέρουμε ότι δεν υπάρχει πλέον το φαινόμενο των δημοσιονομικών ελλειμμάτων, ενώ και το έλλειμμα στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών έχει συρρικνωθεί σε αποδεκτό επίπεδο.
Η δραματική μείωση του κόστους δανεισμού από τις αγορές, συνεπής βέβαια με τις διεθνείς συνθήκες, σε συνδυασμό με τους θετικούς ρυθμούς μεταβολής του Α.Ε.Π., δικαιολογεί μια επαναξιολόγηση της βιωσιμότητας του χρέους, το οποίο αν και πολύ υψηλό ως ποσοστό του ΑΕΠ ,είναι «διαχειρίσιμο».
Μετά την περιπέτεια της μεγάλης οικονομικής (και όχι μόνον) κρίσης, η ελληνική οικονομία προσαρμόζεται σε μία νέα οιονεί-ισορροπία με περισσότερο συμβατικά χαρακτηριστικά, δηλαδή χωρίς ελλείμματα και με πρόσβαση στις αγορές.
Απομένει να συνεχιστεί και ει δυνατόν να επιταχυνθεί η αύξηση του Α.Ε.Π. με ομαλό τρόπο, χωρίς να προκύψουν νέες ανισορροπίες.
Θεωρείται πολύ αισιόδοξο το βασικό σενάριο των εξελίξεων , αφού διαφαίνεται ότι έχει επιτευχθεί ένα consensus στην κατεύθυνση και διαχείριση των ζητημάτων της ελληνικής οικονομίας, καταλήγει το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο.
www.bankingnews.gr
Η ελληνική οικονομία συγκαταλέγεται σε αυτές και επλήγη ιδιαίτερα κρίση, η οποία είχε την μεγαλύτερη ένταση και διάρκεια σε σχέση με τις υπόλοιπες ευρωπαϊκές οικονομίες, αναφέρει σε νέα ανάλυσή του το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο.
Το 2010 αποδείχθηκε ότι η ελληνική οικονομία κάθε άλλο παρά θωρακισμένη ήταν ώστε να απορροφήσει εξωτερικές δονήσεις.
Εξάλλου τα χρόνια που προηγήθηκαν της κρίσης είχαν εμφανιστεί σημαντικές μακροοικονομικές ανισορροπίες και σημάδια «υπερθέρμανσης».
Την δεκαετία που προηγήθηκε της κρίσης η ελληνική οικονομία κατέγραφε ετήσιο δημοσιονομικό έλλειμμα κατά μέσο όρο κοντά στο 7% του ΑΕΠ.
Παράλληλα καταγράφηκαν συνεχή ελλείμματα στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών που προσέγγισαν σε ετήσια βάση το 10% του ΑΕΠ.
Τα υψηλά και παρατεταμένα δίδυμα ελλείμματα («εσωτερικό» και «εξωτερικό») υποδηλώνουν σοβαρές δομικές αδυναμίες για μία οικονομία.
Παράλληλα η ελληνική οικονομία διατηρούσε σχετικά υψηλό διαφορικό πληθωρισμού σε σχέση με τις υπόλοιπες οικονομίες της ευρωζώνης, οι οποίοι αποτελούν τους βασικούς εμπορικούς εταίρους, με αποτέλεσμα την πραγματική ανατίμηση του «ελληνικού ευρώ» και την επιδείνωση της ανταγωνιστικότητας της ελληνικής οικονομίας.
Τα χρόνια που προηγήθηκαν της κρίσης υπήρξε έντονη πιστωτική επέκταση η οποία κυμάνθηκε κατά μέσο όρο περίπου στο 20% ετησίως.
Ωστόσο το σημαντικότερο μέρος των δανείων δεν χρηματοδότησε παραγωγικές επενδύσεις, αλλά κατευθύνθηκε κυρίως στην αγορά ακινήτων και στην κατανάλωση.
Σε όρους δυνητικού προϊόντος τα σημάδια της υπερθέρμανσης είχαν παρουσιαστεί τα χρόνια πριν την κρίση, αφού η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εκτιμούσε υψηλό θετικό παραγωγικό κενό το οποίο την περίοδο 2006-2008 ξεπερνούσε το 4% του δυνητικού ΑΕΠ.
Σε αντίστοιχα συμπεράσματα έχει καταλήξει μελέτη του ΕΔΣ για την εκτίμηση του παραγωγικού κενού η οποία ανατέθηκε από το ΕΔΣ ήδη από τους πρώτους μήνες της λειτουργίας του.
Βέβαια αξίζει να σημειωθεί ότι τα χρόνια που προηγήθηκαν της κρίσης οι διεθνείς αγορές κεφαλαίων είχαν αγνοήσει τα σημάδια της «υπερθέρμανσης» και τα γενικότερα προβλήματα που αντιμετώπιζε η ελληνική οικονομία σε μακροοικονομικό, δημοσιονομικό και διαρθρωτικό επίπεδο.
Χαρακτηριστικό ως προς αυτό είναι ότι την περίοδο 2002-2007 η διαφορά μεταξύ των αποδόσεων των δεκαετών ομολόγων ελληνικού και γερμανικού δημοσίου ήταν χαμηλότερη των 30 μονάδων βάσης (0,3%).
Ουσιαστικά οι «αγορές» αξιολογούσαν τον κίνδυνο αθέτησης πληρωμών στο ελληνικό δημόσιο χρέος αντίστοιχο με αυτόν του γερμανικού.
Το δημοσιονομικό έλλειμμα του 2009 το οποίο ξεπέρασε το 15% του ΑΕΠ αποτέλεσε τη θρυαλλίδα για το ξέσπασμα της ελληνικής κρίσης χρέους, με τον ουσιαστικά «αποκλεισμό» του ελληνικού δημοσίου στην πρόσβαση σε μακροχρόνιο δανεισμό.
Δεν ήταν ωστόσο μόνο οι μακροοικονομικές ανισορροπίες, που συνέβαλαν στην εκδήλωση της κρίσης αλλά και σημαντικές παθογένειες σε διαρθρωτικά επίπεδο, όπως:
- Χαμηλή εγχώρια προστιθέμενη αξία
- Σημαντικό ποσοστό του ΑΕΠ εξαρτώμενο από τις διεθνείς οικονομικές συνθήκες / συγκυρία (τουρισμός, ναυτιλία)
- Υψηλή οριακή ροπή για εισαγωγές
- Μοντέλο ανάπτυξης βασισμένο υπέρμετρα στην κατανάλωση (ιδιωτική και δημόσια)
- Γραφειοκρατία , φοροδιαφυγή
- Περιορισμένος ανταγωνισμός σε διάφορους κλάδους της οικονομίας και αδικαιολόγητος προστατευτισμός σε διάφορους τομείς της οικονομικής δραστηριότητας.
Στη βάση αυτών των προβλημάτων υπήρχαν παράλληλα οι χρόνιες παθογένειες στον τρόπο συλλογής και επαλήθευσης των απαιτούμενων για την ορθή παρακολούθηση του προϋπολογισμού στατιστικών στοιχείων, οι οποίες συχνά είχαν επισημανθεί σε εκθέσεις της Eurostat.
Την όλη κατάσταση επιβάρυναν, επιπλέον, σημαντικές δομικές ανεπάρκειες στο ελληνικό σύστημα δημοσιονομικής διαχείρισης, οι οποίες είχαν αποτυπωθεί με ενάργεια σε διάφορες εκθέσεις ξένων οργανισμών, μεταξύ αυτών στην έκθεση του ΟΟΣΑ το 2008.
Σε γενικές γραμμές το σύστημα δημοσιονομικής διαχείρισης με το οποίο η Ελλάδα εισήλθε στην κρίση ήταν υπερβολικά προσηλωμένο στον ετήσιο προϋπολογισμό και η παρακολούθησή του εξαντλούνταν εν πολλοίς σε επίπεδο Υπουργείων.
Με άλλα λόγια, ήταν ουσιαστικά ανύπαρκτος ο πολυετής προγραμματισμός και ελλιπής ο έλεγχος του συνόλου των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης.
Ο ανεπαρκής αυτός κεντρικός έλεγχος της εκτέλεσης του Προϋπολογισμού είχε ως αποτέλεσμα τη συχνή δημιουργία δυσάρεστων δημοσιονομικών εκπλήξεων και αποκλίσεων από τους στόχους, οι οποίες διαπιστώνονταν με σημαντική καθυστέρηση.
Φορείς, ιδίως του ευρύτερου δημοσίου τομέα, αναλάμβαναν υποχρεώσεις πέραν των δυνατοτήτων τους και εν αγνοία του αρμόδιου Υπουργείου Οικονομικών, δημιουργώντας ληξιπρόθεσμες οφειλές, τις οποίες αναγκάζονταν τελικά να επωμιστεί ο Κρατικός Προϋπολογισμός.
Ο αποκλεισμός της Ελλάδας από τις αγορές και η είσοδος της χώρας σε καθεστώς εξωτερικής εποπτείας αποκάλυψαν πλέον τις ανωτέρω αδυναμίες δημοσιονομικής διαχείρισης σε όλη τους την έκταση και κατέστησαν επιτακτική ανάγκη την οργανωμένη προσπάθεια αντιμετώπισής τους.
Κατά συνέπεια, η ανάκτηση του δημοσιονομικού ελέγχου σε κεντρικό επίπεδο με την εγκαθίδρυση ενός συστήματος προϋπολογισμού «από πάνω προς τα κάτω» (top-down budgeting) αποτέλεσε κρίσιμο στοιχείο όλων των προγραμμάτων οικονομικής προσαρμογής.
Παράλληλα, και σε εναρμόνηση με τους ευρωπαϊκούς κανόνες, η δημοσιονομική διαχείριση απέκτησε μια πιο μακροχρόνια διάσταση μέσω της κατάρτισης των Μεσοπρόθεσμων Προγραμμάτων Δημοσιονομικής Προσαρμογής (ΜΠΔΣ).
Επίσης, καθιερώθηκαν δεσμευτικά όρια δαπανών για κάθε φορέα, καταγραφή των υποχρεώσεων που αναλαμβάνονται στο σχετικό μητρώο δεσμεύσεων και δημιουργία ενός κεντρικού λογαριασμού για τη διαχείριση των ταμειακών διαθεσίμων.
Παράλληλα, η διαφάνεια στην παρακολούθηση του προϋπολογισμού βελτιώθηκε σημαντικά μέσω της τακτικής δημοσίευσης σε μηνιαία βάση των σχετικών δελτίων εκτέλεσης του Κρατικού Προϋπολογισμού και του Προϋπολογισμού της Γενικής Κυβέρνησης.
Επίσης, κρίσιμη θεσμική μεταρρύθμιση αποτέλεσε η σύσταση του Ελληνικού Δημοσιονομικού Συμβουλίου (ΕΔΣ), σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στον Κανονισμό 473/2013 της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Το ΕΔΣ, ως Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή μη υποκείμενη σε πολιτικό έλεγχο από την εκτελεστική εξουσία, μπορεί και αξιολογεί αντικειμενικά και αμερόληπτα τις προβλέψεις επί των οποίων στηρίζεται ο Κρατικός Προϋπολογισμός και το ΜΠΔΣ, και παρακολουθεί την ορθή εκτέλεσή τους στο πλαίσιο των δημοσιονομικών ορίων που υπαγορεύονται από το ελληνικό και ενωσιακό δίκαιο.
Θετικές θεσμικές μεταρρυθμίσεις ήταν επίσης η θωράκιση μιας αξιόπιστης Στατιστικής Αρχής (ΕΛΣΤΑΤ), για να εξαλειφθεί η υποψία ότι η Ελλάδα «μαγειρεύει» και στέλνει ανακριβή στατιστικά δεδομένα, καθώς και η σύσταση της Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Εσόδων (ΑΑΔΕ), με βασική στόχευση τον περιορισμό της φοροδιαφυγής.
Είναι πολύ σημαντικό και πηγή αισιοδοξίας για το μέλλον ότι οι ανωτέρω τρεις θεσμικές μεταρρυθμίσεις λειτουργούν με κατοχυρωμένη ανεξαρτησία και αξιοπιστία, και με λειτουργικό ορίζοντα που υπερβαίνει την συνήθη κυβερνητική θητεία.
Κατά κοινή παραδοχή, οι ανωτέρω μεταρρυθμίσεις βελτίωσαν κατά πολύ το σύστημα δημοσιονομικής διαχείρισης της Ελλάδας, με αποτέλεσμα η έξοδος από τα μνημόνια να βρίσκει τη χώρα σε σημαντικά καλύτερη θέση σε σχέση με την προγενέστερη κατάσταση.
Ωστόσο, παραμένουν ζητήματα τα οποία θα πρέπει να προωθηθούν περαιτέρω. Κατά τη γνώμη μου, μεταξύ των σημαντικότερων, συγκαταλέγονται:
- η αξιολόγηση της αποδοτικότητας των δημοσίων δαπανών. Προς αυτή την κατεύθυνση, η υιοθέτηση του προϋπολογισμού προγραμμάτων (performance budgeting) και η τακτική διενέργεια επισκοπήσεων δαπανών (spending reviews) είναι κομβικής σημασίας.
- Η πλήρης μετάβαση σε λογιστική δεδουλευμένης βάσης (accrual based accounting)
- Η εναρμόνιση του τακτικού προϋπολογισμού με τον προϋπολογισμό δημόσιων επενδύσεων με σκοπό τον περιορισμό της υποεκτέλεσης που παρουσιάστηκε τα τελευταία χρόνια, η οποία στερεί σημαντική ρευστότητα από την οικονομία.
- Η ενίσχυση της ικανότητας στην εκτίμηση του κόστους των μέτρων πολιτικής (policy-costing)
Τα παραπάνω, κατά τη γνώμη μου, αποτελούν τομείς προτεραιότητας στο πεδίο των δημοσιονομικών μεταρρυθμίσεων.
Υπάρχουν ακόμα προβλήματα που πρέπει να αντιμετωπιστούν. Η εξυγίανση του ισολογισμού των τραπεζών παραμένει ζητούμενο μέχρις ότου οι τράπεζες να επανέλθουν στην κανονική λειτουργία τους, που είναι να χρηματοδοτούν την οικονομική δραστηριότητα.
Το ποσοστό ανεργίας, παρά τη μείωσή του κατά δέκα ποσοστιαίες μονάδες από την κορύφωση της κρίσης, παραμένει υψηλό.
Η σημαντική αύξηση των επενδύσεων μικρών και μεγάλων, που είναι απαραίτητη, επίσης παραμένει ζητούμενο. Επιπλέον, το διεθνές οικονομικό περιβάλλον εκπέμπει αβεβαιότητες.
Στις εκκρεμότητες με μεσοπρόθεσμο ορίζοντα, εντάσσεται η υιοθέτηση μιας φορολογικής νομοθεσίας που δεν «τιμωρεί» τους αναγκαστικά συνεπείς φορολογούμενους, δηλαδή τους μισθωτούς και συνταξιούχους, και επιτρέπει να συμβαδίζουν οι αποδοχές με τις δεξιότητες όσων έχουν τα προσόντα. Παράλληλα, είναι αναγκαία μια ρεαλιστική αντιμετώπιση της βιωσιμότητας του ασφαλιστικού συστήματος με μια ευέλικτη σύμπραξη των πυλώνων που το χρηματοδοτούν.
Στα εσωτερικά θέματα, η πολιτική σταθερότητα εντάσσεται στα θετικά, ενώ η συνέχιση των διαρθρωτικών και εκσυγχρονιστικών μεταρρυθμίσεων θα αφήσει σαφές αναπτυξιακό αποτύπωμα. Είναι απαραίτητο να υπάρχει συνέχεια και συνέπεια στην ακολουθούμενη οικονομική πολιτική, για να κερδίζει η χώρα την αξιοπιστία που είχε χάσει από παλαιότερες υπερβολές αλλά και επικίνδυνους πειραματισμούς. Ας μην ξεχνάμε ότι η απώλεια αξιοπιστίας σε συνδυασμό με τον δημοσιονομικό εκτροχιασμό συνέβαλε στο ότι η χώρα αποκλείστηκε από τις διεθνείς κεφαλαιαγορές και αναγκάστηκε να καταφύγει σε ειδικές χρηματοδοτικές συμβάσεις, στα κοινώς λεγόμενα «μνημόνια».
Στην αυγή της νέας δεκαετίας, η ελληνική οικονομία βρίσκεται σε φάση ανάκαμψης, λαβωμένη όμως με την μεγάλη απώλεια εισοδήματος από την μεγάλη κρίση που πέρασε την προηγούμενη δεκαετία.
Η απώλεια αυτή είχε ως αιτία τόσο το μέγεθος των αρχικών ανισορροπιών, όσο και το εξαιρετικά εμπροσθοβαρές πρώτο πρόγραμμα διάσωσης που βασίστηκε και σε λανθασμένους υπολογισμούς των πολλαπλασιαστικών επιπτώσεων των μέτρων «εσωτερικής υποτίμησης» στο ΑΕΠ της χώρας.
Σήμερα, η ανάκαμψη αυτή, κάπως ασθενική μέχρι πρότινος, εμφάνισε το 2019 μια επιτάχυνση, και ενισχύει την προοπτική για περαιτέρω επιτάχυνση το 2020. Θα χρειαστεί βέβαια να περάσουν αρκετά χρόνια για να επιστρέψει το ΑΕΠ σε ικανοποιητικό επίπεδο, όμως όχι σε εκείνο προ κρίσης, αφού εκείνο το επίπεδο βασιζόταν σε υπέρμετρα εσωτερικά και εξωτερικά ελλείμματα, και συνακολούθως σε υπέρμετρο δανεισμό και διόγκωση του δημόσιου χρέους σε σημείο όχι βιώσιμο.
Σήμερα επικρατεί κλίμα αισιοδοξίας, παράγοντας που από μόνος του θα συμβάλει θετικά στην ενδυνάμωση της ανάκαμψης, δηλαδή σε υψηλότερους ρυθμούς ανόδου του ΑΕΠ.
Στα θετικά πρέπει να αναφέρουμε ότι δεν υπάρχει πλέον το φαινόμενο των δημοσιονομικών ελλειμμάτων, ενώ και το έλλειμμα στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών έχει συρρικνωθεί σε αποδεκτό επίπεδο.
Η δραματική μείωση του κόστους δανεισμού από τις αγορές, συνεπής βέβαια με τις διεθνείς συνθήκες, σε συνδυασμό με τους θετικούς ρυθμούς μεταβολής του Α.Ε.Π., δικαιολογεί μια επαναξιολόγηση της βιωσιμότητας του χρέους, το οποίο αν και πολύ υψηλό ως ποσοστό του ΑΕΠ ,είναι «διαχειρίσιμο».
Μετά την περιπέτεια της μεγάλης οικονομικής (και όχι μόνον) κρίσης, η ελληνική οικονομία προσαρμόζεται σε μία νέα οιονεί-ισορροπία με περισσότερο συμβατικά χαρακτηριστικά, δηλαδή χωρίς ελλείμματα και με πρόσβαση στις αγορές.
Απομένει να συνεχιστεί και ει δυνατόν να επιταχυνθεί η αύξηση του Α.Ε.Π. με ομαλό τρόπο, χωρίς να προκύψουν νέες ανισορροπίες.
Θεωρείται πολύ αισιόδοξο το βασικό σενάριο των εξελίξεων , αφού διαφαίνεται ότι έχει επιτευχθεί ένα consensus στην κατεύθυνση και διαχείριση των ζητημάτων της ελληνικής οικονομίας, καταλήγει το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο.
www.bankingnews.gr
Σχόλια αναγνωστών